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中国的开发性金融是否会对国际秩序构成挑战

来源:中国智库网 | 作者:David Dollar | 时间:2018-04-03 | 责编:李晓曼

  近年来,中国已成为发展中国家基础设施建设资金的主要来源,每年通过政策性银行对这些国家贷款400亿美元。来自中国的巨大金融推动力始于全球金融危机结束后不久,自2013年起,所有此类项目均以“一带一路”倡议的名义进行。许多发展中国家对该倡议抱有极大热情,将之视为新的基础设施建设资金来源。而另一方面,以印度为代表的一些国家则质疑该倡议的战略动机,并对此保持警惕。西方发达国家对是否支持该倡议意见不一,认为需要了解更多细节。一些西方国家担心该倡议会动摇国际秩序,尤其是在债务可持续性、环境保护和维持社会稳定方面。


  本文研究了中国开发性金融的作用,尤其关注其是否会对国际秩序构成挑战。本文发现,中国的借款并不偏向“一带一路”沿线国家,且较少考虑风险。一些向中国借款的国家由于治理不当,面临债务可持续性问题,而另一些国家财政状况良好。虽然中国的银行对国际环境保护的相关标准有不同看法,但它们正朝这个方向努力。中国的行动对国际秩序来说不是挑战,而是修正。


中国“一带一路”倡议相关的金融活动


  由于数据问题,很难准确算出中国为“一带一路”倡议提供了多少资金。中国主要有两种金融活动:对外直接投资和开发性金融,后者主要来自国家开发银行和中国进出口银行两大政策性银行,为发展中国家提供基础设施建设贷款。中国商务部负责发布对外直接投资的相关数据,然而其报告显示,超过半数的资金流向香港,但香港不可能是所有此类投资的最终目的地,因此这些资金的最终去向是个疑难问题。在开发性金融方面,政策性银行并不会公布每个国家的具体借款细节。


  “援助数据”(AidData)是一个有关中国开发性金融的数据集。该数据集包含2000年至2014年中国在非洲、亚洲、欧洲和拉丁美洲开发性金融项目的信息。该数据集显示,中国的开发性金融规模原本不算大,但在全球金融危机之后激增,于2009年到达顶峰500亿美元,并在此后稳定维持在每年400亿美元的水平上。近年来,约一半的开发性资金流向“一带一路”沿线国家。该数据集按领域对项目进行了分类,目前交通和发电是项目最多的两个领域,而其他如教育、卫生和农业领域也获得了一些资金。


  与西方国家的直接投资类似,中国的对外直接投资也倾向于较大的市场和自然资源丰富的国家。有意思的是,要解释清楚中国开发性金融的跨国分配几乎是不可能的,与资金分配显著相关的变量是人口,GDP和自然资源的丰富程度都不重要,政治稳定和法制也与之无关,是否为“一带一路”沿线国家与资金分配有不显著的相关关系。到目前为止,中国的开发性金融在地理上并没有规律可循,它似乎是由借款国家的需求驱动的,而非由中国总体规划中的供给驱动。


债务可持续性


  中国的大部分贷款都采取灵活、商业化的利率,以美元计价,而随着纽约和伦敦证券交易所的利率上升,偿还中国贷款的花费也将增加。偿还外债的能力还受国家出口能力影响,大部分向中国借款的国家都是能源和矿产的出口国,而近年来能源和矿产价格的下跌引发了对新一轮债务危机的担忧。


  虽然向中国借款的主要国家的平均债务水平不足为惧,但其增长速度令人担忧。更重要的是,平均值掩盖了各国债务水平的差距,近年来,部分国家的债务剧增,已经到了十分危险的水平。这些国家中还有一些在治理上也有问题,因此其贷款无法得到有效利用。为此,中国提供了5000万美元资金和国际货币基金组织联合建立了一个能力建设中心,该中心的一个主要关注点就是债务可持续性分析。


  在债务可持续性问题上,大部分利用中国基础设施建设资金的国家财政状况稳固,有少数国家债务过高,但它们已经向国际货币基金组织求助,希望通过政策调整和应急资金的方式解决问题。


环境保护和维持社会稳定


  到目前为止,中国仍对国际环境保护和维持社会稳定的相关标准有不同看法,更愿遵守东道国的相关法律法规。这与中国“互不干涉内政”的原则一致,有一定的道理。


  长期以来,多边开发银行已经建立了一套保护环境和维持社会稳定的严格标准。然而,这些标准使它们资助的基础设施建设项目变得格外费时且成本高昂,因此发展中国家开始从其他途径获得资金。大部分发展中国家都十分欢迎中国成为基础设施建设资金的主要来源,它们认为中国更加灵活,不那么官僚化,且中国的基础设施建设项目完工相对较快,因此能够更快地获得利润。然而,中国依赖借款国法律法规的做法也有其风险。中国在拉丁美洲资助的一些项目已经面临环境和社会危机。这些项目表明,在发展需求和环境风险中实现平衡十分重要。最近,中国商务部发布了《中国对外承包工程行业社会责任指引》和《对外投资合作环境保护指南》,这是中国开始遵守国际规范的证明。


亚洲基础设施投资银行的作用


  虽然目前大部分“一带一路”倡议的资金来自现有的政策性银行,但是未来亚洲基础设施投资银行的重要性将不断提升。在全球金融危机中,由于对世界银行和国际货币基金组织的改革乏力感到失望,中国成立了这一新的开发银行。通过这个新的银行,中国希望能以多边形式利用其过剩的储蓄。


  该银行建立时,争议的一个焦点是环境保护和维持社会稳定问题。亚投行发布的环保和维持社会稳定的相关政策与世界银行类似,但亚投行避免了过程管理的具体规定。亚投行的领导者们希望在达到国际标准的同时,在时间和成本上更加高效,而这主要是落实方面的问题,其成功与否需要时间和实践的检验。如果亚投行能给世界银行和各区域开发银行施压,使其精简流程并缩短基础设施建设项目所需的时间,那会给世界带来积极改变。


研究结论


  由于中国才刚刚成为基础设施建设资金的主要来源,任何结论都是暂时的。但一个比较强有力的结论是,中国应当发布更多关于不同国家的贷款额、条款和具体项目的数据。出乎意料的是,中国的开发性金融并不存在地理分布规律。中国提供贷款的另一个特征是较少考虑风险,其海外直接投资也具有这一特征。在基础设施建设项目的环境保护和维持社会稳定方面,中国得到了其他发展中国家的响应。


  很难说中国的开发性金融会对现行国际经济秩序构成挑战。虽然它确实与债务可持续性、环境保护和维持社会稳定等问题相关,但也有证据表明中国正开始遵守国际秩序。使开发性金融得到有效利用需要经验的积累,中国未来在这方面会有所提高。此外,现存的国际秩序未必就是完美的,中国也可能为国际开发性金融带来积极改变。


  如何更好地促进中国和其他国家提供有效的发展援助呢?首先,支持亚投行是一个合理的选择。与中国其他的政策性银行相比,亚投行更加透明和多边,治理体系也更好,它关注财政可持续性与环境和社会标准。第二,支持现有多边开发银行进行改革和扩张。发展中国家对中国的开发性金融需求如此之大,正说明了在基础设施领域还有许多需求未被满足,发展中国家自己的金融市场根本无法资助基础设施建设。美国应当增加发展中国家在世界银行和国际货币基金组织中的投票权,现行体制应将重点放在基础设施建设及其增长上。改革后的世界银行、亚投行和中国的政策性银行之间的竞争是十分有益的。


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